Resultaten – Nederlandse bijdrage aan stabiliteit, veiligheid en rechtsorde in fragiele contexten
IOB heeft de gecombineerde Nederlandse inzet ter bevordering van stabiliteit in fragiele contexten en conflictgebieden geëvalueerd. Het doel van het beleid was om de vicieuze cirkel tussen (etnische) spanningen, gewapende conflicten, instabiliteit en zwak bestuur te doorbreken. De evaluatie is gericht op de periode 2015-2022 en kijkt naar diplomatieke inspanningen, ontwikkelingssamenwerking, en militaire interventies.
Achtergrond
De analyse die ten grondslag ligt aan het Nederlandse beleid, is dat fragiliteit een last is voor mensen die in deze situatie leven en dat, tegelijkertijd, fragiliteit een mogelijke veiligheidsdreiging kan vormen voor Europa en Nederland. Met name fragiele en door conflict geteisterde landen hebben de grootste moeite om de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) van de VN te halen. En dat terwijl in 2022 een kwart van de wereldbevolking, en driekwart van de wereldbevolking in extreme armoede, in fragiele contexten en conflictgebieden leefde.
Het bevorderen van stabiliteit, veiligheid en rechtsorde in fragiele contexten is één van de speerpunten van het Nederlandse buitenlandbeleid. Ontwikkelingssamenwerking heeft zich in de loop der jaren steeds meer gericht op fragiele contexten, en de uitgaven voor stabiliteit, veiligheid en rechtsorde bedroegen in totaal 2,7 miljard euro voor de periode 2015-2021. Nederland wil met interventies bijdragen aan ‘legitieme stabiliteit’ en een verbeterd ‘sociaal contract’, om daarmee de grondoorzaken van gewelddadige conflicten, terrorisme, irreguliere migratie en armoede aan te pakken.
Voor deze evaluatie heeft IOB casestudy's uitgevoerd naar Afghanistan, Mali en Zuid-Soedan. Naast primaire datacollectie in die drie landen, interviews en literatuuronderzoek, baseert de evaluatie zich op een meta-review van alle evaluatieve literatuur over interventies gericht op ontwikkeling en stabilisatie in Afghanistan, Zuid-Soedan en Mali.
Centrale vraag
In hoeverre heeft Nederland bijgedragen aan stabiliteit, veiligheid en rechtsorde in fragiele contexten, en welke lessen kunnen daaruit worden getrokken voor beleid en uitvoering?
Belangrijkste conclusies
De belangrijkste conclusies uit de evaluatie worden hieronder kort toegelicht.
Ze worden uitgebreid behandeld in het onderzoeksrapport.
Conclusie 1:
Nederland heeft bijgedragen aan positieve resultaten op lokaal niveau en in technische sectoren, maar deze resultaten hebben de vicieuze cirkels van geweld en instabiliteit in Afghanistan, Mali en Zuid-Soedan niet doorbroken.
Conclusie 2:
Er zitten beperkingen aan de maakbaarheid van de samenleving in fragiele contexten, en er zit een gat tussen de beleidsambities van het ministerie enerzijds en haar invloedssfeer anderzijds.
Conclusie 3:
Interne politieke en institutionele barrières hebben het ministerie belemmerd om op een geïntegreerde manier te werken, en om de programma’s en het beleid aan te passen aan veranderende contexten.
Conclusie 4:
Er is te weinig aandacht voor conflictsensitiviteit en ‘do-no-harm’ in fragiele contexten.
Aanbevelingen
Hieronder wordt de hoofdaanbeveling geformuleerd. Als aanvulling hierop, zijn nog zes overige aanbevelingen geformuleerd. Deze hebben als doel concrete strategieën te bieden. Ook deze aanbevelingen worden in hun geheel beschreven in het rapport.
De wereldwijd toenemende fragiliteit en de Nederlandse committering aan de SDG’s kan continuering van de Nederlandse inzet ter bevordering van stabiliteit in fragiele contexten en conflictgebieden rechtvaardigen. Tegelijkertijd is het van belang om realistisch te zijn over de rol van de internationale gemeenschap en van Nederland.
IOB beschouwt deze hoofdaanbeveling als cruciaal, aangezien een betere beleidsuitvoering alleen niet zal leiden tot het behalen van de huidige beleidsdoelstellingen in fragiele contexten.
Vertaal de langetermijndoelstellingen op impactniveau (‘stippen aan de horizon’) in meer concrete en landenspecifieke doelstellingen die dichterbij de invloedssfeer van het ministerie liggen. Zorg voor coherentie tussen de politieke agenda, beleidsdoelstellingen en programmadoelstellingen. Wees open over de complexiteit en dilemma’s van opereren in fragiele contexten.
Streef naar vraaggestuurd beleid en programma’s in fragiele contexten, gebaseerd op de lokale context en behoeften. Dat vraagt om meer sturing vanuit een landenperspectief, dus ook meer capaciteit, budget en beslissingsbevoegdheid voor ambassades en landenteams. Het ministerie van Buitenlandse Zaken en zijn partners moeten mechanismen ontwikkelen die kunnen bijdragen aan meer neerwaartse verantwoording.
Wees terughoudend met het ‘trekken van rode lijnen’ voor het aangaan van contact met en het betrekken van overheden. Het is van belang om in gesprek te blijven, omdat nationale vredesprocessen cruciaal zijn voor de effectiviteit van programma’s. Ook vraagt een verbetering van het ‘sociaal contract’ om betrokkenheid van de betreffende overheden. Dit betekent dat het ministerie van Buitenlandse Zaken en de politieke leiding de inherente risico’s van de Nederlandse inzet in fragiele contexten moeten accepteren. Bij een besluit om niet meer met een nationale overheid te werken, moeten beleidsdoelen overeenkomstig worden bijgesteld.
Het ministerie van Buitenlandse Zaken moet een cultuur van transparantie en leren stimuleren. Dit vereist het creëren van een werkomgeving waarin beleidsmakers en politieke leiders opener kunnen zijn over dilemma's, het nemen van risico's, fouten, tekortkomingen en een gebrek aan vooruitgang. Een dergelijke transparante cultuur moet eveneens gestimuleerd worden bij uitvoerende partners. Het ministerie van Buitenlandse Zaken moet investeren in expertise en capaciteit van personeel, meer prioriteit geven aan programmabeheer, en monitoring, evaluatie en leren blijven integreren in het dagelijkse werk.
Wees expliciet over de doelstellingen en operationalisering van de geïntegreerde benadering (3D-benadering). Investeer in gezamenlijke analyse om coherentie tussen interventies van departementen te verbeteren. Het ministerie van Buitenlandse Zaken en zijn uitvoerende partners moeten zich meer inspannen om de ‘triple nexus’ tussen ontwikkeling, vredesopbouw en humanitaire hulp te operationaliseren. Daarnaast moet Buitenlandse Zaken streven naar betere coördinatie en coherentie met andere donoren. Een geïntegreerde benadering van de Nederlandse inzet moet coherentie van de internationale inzet en donorcoördinatie niet in de weg staan.
Zorg voor actieve (en onafhankelijke) monitoring van conflictsensitiviteit en het risico op negatieve neveneffecten bij de uitvoering van programma's en beleid, en stuur bij waar dat nodig is. Internationale donoren en uitvoerende partners moeten ook meer reflecteren op de effecten van internationale aanwezigheid op de politieke economie van een conflict, en negatieve effecten minimaliseren. Betrek lokale gemeenschappen ook in de beoordeling of de mogelijke voordelen van programma’s opwegen tegen de risico’s met betrekking tot conflictsensitiviteit.
