Literatuurstudies over invloed in het EU-beleidsproces

Om effectief invloed uit te oefenen op het Europese beleidsproces is de agendasettende fase belangrijk. Iets op de agenda krijgen is makkelijker dan het eraf halen. Dat iets op de agenda komt markeert de start van het beleidsproces. Vanuit iedere lidstaat zijn er verschillende niveaus van overheden en niet-statelijke stakeholders die via vele routes proberen om voorkeuren en belangen op de EU-agenda in te brengen. Deze actoren kunnen hierbij gezamenlijk optrekken, maar ook soms tegenover elkaar komen te staan.

Voor effectief agenderen beschrijft de literatuur dat problemen, oplossingen en politiek moeten samenvallen. In dat licht wordt het belang onderstreept van actuele kennis van bijvoorbeeld de technische inhoud van een dossier, hoe de standaardprocedures werken bij de verschillende instellingen, juridische zaken en het nationale en Europese krachtenveld. Ook zijn de netwerken van de ‘juiste mensen’ en dat deze netwerken onderhouden worden van belang. Bij wie van de EU-instellingen of de lidstaten kun je terecht om (proactief) ideeën te pluggen of relevante informatie op te halen? Informatie is nodig die inzicht biedt in veranderende omstandigheden op basis waarvan geanticipeerd kan worden. Ook relaties met de nationale achterban (uitvoeringsorganisaties, decentrale overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties, burgers, etc.) zijn relevant, want uit deze gelederen kunnen mensen komen die als expert worden gevraagd door de Europese Commissie in expertcomités. Ook is het deze nationale achterban die informatie heeft over problemen met omzetting en uitvoering van wetgeving, die vervolgens geagendeerd kan worden (zie ook de toelichting hieronder bij ‘Implementatie’. Idealiter vloeit de inzet van een lidstaat voort uit een integraal overzicht van problemen en dossiers met oog voor andere actoren buiten de nationale of federale overheid die ook belangen hebben in Brussel en daar vaak actief zijn.

Dit literatuuronderzoek focust op dat deel van het proces waarin de Europese Commissie (EC) een onderwerp op haar agenda uitwerkt tot een conceptvoorstel dat vervolgens wordt uitgestuurd naar de 27 lidstaten. In de commissieperiode 2019-2023 ging het om gemiddeld 168 wetsvoorstellen en 19 voorstellen voor amendementen op bestaande wetten per jaar, naast vele mededelingen en andere besluiten en documenten.

De literatuur geeft aan dat ambtenaren van de EC een grote informatiebehoefte hebben. Niet alleen moeten zij een beleids- of wetstekst juridisch correct formuleren, zij moeten ook een impact assessment schrijven die de gevolgen van het voorgestelde beleid duidelijk maken. Een uitdaging voor deze ambtenaren is dat het beleid uitgevoerd zal worden in 27 landen, die onderling van elkaar verschillen. De ambtenaren van de Commissie hebben dan ook behoefte aan informatie bij het uitwerken van een voorstel. Inspelen op deze informatiebehoefte is nuttig wanneer je invloed wilt uitoefenen op dit schrijfproces. In dat kader is het van belang dat je de juiste mensen kent binnen de Commissie. Welke DG gaat het voorstel uitwerken, welke persoon heeft de ‘pen’, hoe ziet de standaardprocedure eruit van beleidsvorming? (Besef dat een ‘call for evidence’ een politiek instrument is.) Bouw een solide netwerk op van informele en formele contacten. Breng de door de Commissie gewenste inhoudelijke kennis en oplossingsrichtingen in tijdens formele consultaties en informele gesprekken. Om dit te kunnen doen heb je mensen nodig van de PV EU en uit Den Haag waarbij onderlinge afstemming van belang is zodat er wordt gesproken met één stem.

Uit de literatuur blijkt verder dat gecoördineerde samenwerking met niet-statelijke actoren een positieve uitwerking heeft op pogingen tot beïnvloeding. Coalitievorming met andere lidstaten en coherent optreden is ook van belang. Sturing op hoogambtelijk niveau kan de mate van samenwerking bevorderen via overzicht en regie op de activiteiten van de betrokken actoren. Tot slot laat de literatuur zien dat naast focus op inhoudelijke kennis ook aandacht voor het proces opties biedt voor beïnvloeding. Zo kan er bijvoorbeeld worden ingespeeld op de vrijheid die EC-ambtenaren hebben zelf te kiezen welke consultatiemethoden zij inzetten, welke vragen zij stellen en binnen welk tijdsbestek. Vanzelfsprekend is het van belang dat te allen tijde rekening wordt gehouden met de behoeften en belangen van degenen waarop invloed uitgeoefend wordt.

Het grootste deel van de Europese besluiten worden genomen met de ‘gewone wetgevingsprocedures’. Hierbij is een gekwalificeerde meerderheid noodzakelijk. Dat betekent dat  55% van de lidstaten vóór moet stemmen én dat ze samen ten minste 65% van de totale EU-bevolking moeten vertegenwoordigen.

De literatuur geeft aan dat samenwerking met andere lidstaten essentieel is in deze fase om effectief invloed uit te oefenen op de besluitvorming. Daarnaast is kennis van de procedures, dossierspecifieke kennis en inzicht in het immer evoluerende krachtenveld van belang om innovatief te kunnen zijn en om mogelijke compromissen te kunnen identificeren. Deze flexibiliteit om compromissen te zoeken en te sluiten kan worden bekneld door gepolitiseerde maatschappelijke debatten – waaronder die over de EU zelf – en door crises.  Bij lidstaten – zoals Nederland – die een actief nationaal parlement hebben dat de regering een strikt mandaat meegeeft, komt het vaker voor dat er weinig ruimte voor compromissen is. Hierdoor nemen deze landen vaker een verharde positie in als lidstaat in de Raad. Tegelijkertijd vormt een strikt mandaat een geloofwaardige dreiging voor een tegenstem en kan dit de invloed van een lidstaat ook vergroten. Voorspelbaarheid en consistentie zijn hierin van belang, want dat maakt dat andere lidstaten en de Commissie op de gevoeligheden van een lidstaat kunnen anticiperen. Maar, door frequente wisselingen van ministers komt deze voorspelbaarheid onder druk te staan, net als het opgebouwde netwerk, de expertise en de opgebouwde ervaring op het Europese toneel. Zo wordt in de literatuur het vertrek van Rutte, als zeer ervaren onderhandelaar, langstzittende premier en nestor in de Europese Raad, al opgemerkt als een verzwakking van de positie van Nederland.

Over het roterend voorzitterschap wordt een aantal zaken opgemerkt. Van een voorzitter wordt verwacht dat deze daadkrachtig en slagvaardig te werk gaat. Een goed georganiseerde nationale administratie is dan van belang. Dat betekent dat er voldoende mensen moeten zijn met kennis over de dossiers en de procedures, die netwerken en relaties onderhouden en daardoor het krachtenveld goed kunnen inschatten en de onderhandelingen tot een compromis kunnen leiden. De voorzitter moet kunnen wisselen tussen de verschillende rollen die een voorzitter op zich moet nemen zoals die van planner, bemiddelaar of leider.

In deze beleidsfase dienen veel van de details van de Europese wet- en regelgeving vaak nog ingevuld te worden. Bij richtlijnen wordt deze precieze invulling overgelaten aan de lidstaten. Een verordening is na inwerkingtreding direct van toepassing op alle lidstaten. Er kan bij een lidstaat sprake zijn van weerstand tegen bepaalde Europese wet- en regelgeving. Wanneer nationale politici of ambtenaren deze weerstand met een herinterpretatie of herdefinitie van de wet- en regelgeving weg weten te nemen én het daarnaast lukt om wel in lijn te blijven met de oorspronkelijke Europese wet- en regelgeving, dan is er volgens de literatuur sprake van effectieve beïnvloeding. Lukt dat niet en leeft een lidstaat de Europese wetgeving niet na, dan kan een lidstaat teruggefloten worden door de Commissie of door het Hof van Justitie van de Europese Unie.

De literatuur geeft het belang weer van het onderhouden van netwerken en relaties op nationaal en EU-niveau om effectief invloed uit te oefenen in deze fase. Op EU-niveau kan er worden geleerd van andere lidstaten over hoe zij omgaan met omzetting en implementatie. Lidstaten kunnen samen optrekken om problemen met omzetting en uitvoering aan te kaarten bij de Commissie, formeel dan wel informeel. Op nationaal niveau is het van belang dat de nationale overheid in contact staat met de decentrale overheden en uitvoerders. Zij hebben namelijk de kennis over en ervaring met de implementatie van regelgeving. Deze kennis dient vroegtijdig in het proces te worden meegenomen (zie agendasetting), maar is ook van belang voor de correcte omzetting en uitvoering van Europese wet- en regelgeving. Om mogelijke discretionaire ruimte beter in te schatten, is (ambtelijke) kennis over omzetting en uitvoering van Europese wet- en regelgeving noodzakelijk. Ook ambtelijke tegenspraak is nodig. Wetgevingsjuristen neigen er naar eerder loyaal te zijn aan de minister dan de hoeder te zijn van Europese wet- en regelgeving. Daarnaast geeft de literatuur aan dat decentralisatie van besluitvorming naar lokaal niveau, zonder handhavingsmacht en zonder steun van de nationale regering, verstorend werkt voor (het signaleren van problemen met) de uitvoering.

De literatuur geeft aan dat evaluaties er niet alleen zijn om de uitvoering en werking van bestaande Europese regels binnen de bestaande beleidskaders te verbeteren. Evaluaties kunnen ook strategisch worden ingezet om de inhoud van het beleid ter discussie te stellen, bestaand beleid aan te passen, of nieuwe onderwerpen op de agenda te zetten – dit noemt men strategisch of politiek gebruik. Met de kanttekening dat de EU-literatuur hieromtrent dun is bezaaid, vallen er wel een paar zaken op.

Zeker vanuit de lidstaten is er nog weinig expliciete aandacht voor het politiek gebruik van evaluaties. Maar zoals ook het paper over agendasetting schetst, is de Commissie daarentegen zeer ontvankelijk voor inhoudelijke informatie over dossiers. Vooral ervaringskennis is gewild en gezocht om bestaand beleid te verbeteren en te kunnen ontwikkelen. Verschillende procedures bieden stakeholders, waaronder publieke overheden en instanties, de mogelijkheid om deze input te leveren. Dat kan via online open consultaties, maar ook via meer gesloten consultaties. Deze laatste staan bekend om de uitwisseling van vooral technische informatie, maar bieden een kans om mogelijke problemen met (de uitvoering van de) wetgeving aan te kaarten. Ook decentrale overheden of private organisaties nemen deel aan een consultatie of expertgroepen. Goede relaties onderhouden met partijen die deelnemen aan deze formele gremia is dus van belang. Daarnaast vindt informatie ook haar weg via meer informele kanalen, zoals expertbijeenkomsten.

De vormgeving van een evaluatie kan van belang zijn voor de uiteindelijke kwaliteit en relevantie van de informatie die vrijkomt uit een evaluatie. Zo kan het dus lonen om hier invloed op uit te oefenen. Ook kunnen coalities worden gesmeed met andere lidstaten om naar aanleiding van de vergaarde inzichten over de werking van het beleid aan te sluiten bij bestaande wensen van de Commissie of om iets op de agenda te krijgen. Overigens gebruikt de Commissie de resultaten van evaluaties niet altijd; de eigen politieke prioriteiten zijn ook relevant. Maar als inzichten vaker worden ingebracht kan dat tot beleidsleren leiden.