Resultaten — Evaluatie handels- en investeringsbeleid
IOB heeft het Nederlandse beleid en de standpunten op het gebied van handel en investeringen geëvalueerd voor de periode 2013-2019. In de evaluatie is nagegaan hoe deze werden opgenomen in het Europese en internationale handels- en investeringsbeleid.
Het rapport geeft een diepgaande analyse van vijf specifieke beleidsdossiers:
handelsbeschermingsinstrumenten;
hoofdstukken over duurzame ontwikkeling in vrijhandelsakkoorden;
de overeenkomst voor handel in diensten;
investeringsbescherming, investeerdersplichten en geschillenbeslechting;
en economische partnerschapsovereenkomsten met Afrikaanse landen.
Achtergrond
Al eeuwenlang wordt de Nederlandse economie gevormd door internationale handel en buitenlandse directe investeringen. Nederlands overheidsbeleid en internationale en Europese regelgeving beïnvloeden de particuliere handels- en investeringsstromen. Dit beleid en deze regelgeving staan niet op zichzelf, maar zijn in de loop van de tijd geëvolueerd: ze zijn aangepast aan politieke, economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Omdat het handelsbeleid – en, in hoge mate, ook het investeringsbeleid – een exclusieve EU-bevoegdheid is, formuleert de Europese Commissie (EC) voorstellen en onderhandelingsstandpunten. Ook spreekt zij namens de EU en haar lidstaten, waaronder Nederland, in de WTO en in onderhandelingen over vrijhandels- en investeringsakkoorden met derde landen.
In 2013 werd er nieuw Nederlands beleid voor hulp, handel en investeringen ingevoerd, met drie centrale doelstellingen: (1) het uitbannen van extreme armoede binnen één generatie; (2) duurzame, inclusieve groei wereldwijd; en (3) het faciliteren van succes voor Nederlandse ondernemingen in het buitenland. De onderwerpen gendergelijkheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen werden gezien als dwarsdoorsnijdende prioriteiten. Ook waren er vier doelstellingen specifiek voor het handels- en investeringsbeleid: (1) het afsluiten van vrijhandelsakkoorden (FTA's) op EU-niveau; (2) het bevorderen van de internationalisering van de Nederlandse private sector; (3) het aantrekken van buitenlandse directe investeringen; en (4) het beschermen van de Nederlandse investeringen in het buitenland.
Dit onderzoek beschouwt het handels- en investeringsbeleid in de periode van 2013 tot en met 2019 (aangevuld met belangrijke ontwikkelingen sinds 2019). Het volgende is onderzocht:
Aan welke beleidsonderwerpen was prioriteit gegeven, en waarom?
Hoe werden de beleidsstandpunten bepaald?
Heeft Nederland bijgedragen aan de internationale agenda, besluitvorming en uitvoering van handelsovereenkomsten, in de EU en de WTO?
Daarnaast heeft Ecorys, in opdracht van IOB, een deelonderzoek uitgevoerd naar de externe factoren die het handels- en investeringsbeleid hebben beïnvloed.
Conclusies en aanbevelingen
De observaties uit de casestudies, de beleidsreconstructie en interviews hebben geleid tot drie overkoepelende punten voor verbetering. De overkoepelende punten hebben betrekking op beleidscoherentie, Nederlands beleidssucces in de EU, en capaciteit. Deze conclusies en aanbevelingen zijn hieronder uiteengezet.
Conclusies
Over het algemeen is het Nederlandse handels- en investeringsbeleid niet voldoende uitgewerkt, noch stelselmatig in concrete beleidsstandpunten en instructies geoperationaliseerd.
Het was niet duidelijk wat de gewenste resultaten, indicatoren en rode lijnen waren voor de prioritaire onderwerpen. De bevindingen uit het deskonderzoek en de interviews hebben geen (consistente) betrokkenheid laten zien bij het uitvoeren van stakeholderanalyses, het identificeren welke coalities moeten worden opgebouwd, en het opstellen van een strategie om de voornaamste belangen te bevorderen. Er is geen actueel beoordelingskader om tegenstrijdige belangen in het Nederlandse handels- en investeringsbeleid, ontwikkelingssamenwerkingsbeleid of buitenlands beleid te wegen. Het huidige raamwerk voor niet-handelskwesties dateert uit 2009 en bleek niet actief te worden gebruikt.
Een reeks niet-statelijke actoren, waaronder bedrijven en niet-gouvernementele organisaties, wordt wel regelmatig geraadpleegd om commentaar te geven op beleidsvoorstellen, wat helpt om rekening te houden met verschillende visies.
Aanbevelingen:
Wij raden de beleidsmedewerkers aan om de belangrijkste beleidsprioriteiten op systematische wijze te selecteren en te operationaliseren, en ze op te nemen in alle instructies en documenten.
We stellen voor dat het afwegingskader over handels- en niet-handelskwesties uit 2009 wordt herzien en bijgewerkt om beleidsmedewerkers te helpen op transparante wijze tot een evenwichtig standpunt te komen als er sprake is van conflicterende belangen.
We raden beleidsmakers aan om kaderinstructies op te stellen. Hierin kunnen de kernpunten vastgelegd worden, wat bij voorkeur op zo'n manier gedaan wordt dat er voldoende flexibiliteit is om de standpunten zo nodig aan te passen aan veranderende omstandigheden.
Conclusies
Hoewel Nederland op specifieke dossiers inderdaad een actieve benadering heeft gehanteerd en zijn standpunten duidelijk naar voren heeft gebracht, heeft het op andere dossiers een tamelijk reactieve houding aangenomen tegenover voorstellen van de Commissie. In die gevallen leek het Nederland te ontbreken aan maatwerk, en aan een duidelijke visie en strategie over de gewenste richting en beleidsvoering van de EU. Waar Nederland een meer proactieve houding koos, was de bijdrage aan de agenda en het standpunt van de EU aanzienlijk, vooral wat betreft het bepalen van de agenda en het formuleren van EU-standpunten. Nederland sprak zich bijvoorbeeld uit voor betekenisvolle hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden en hielp gender en MVO op de internationale agenda te krijgen. Afgezien van agenda-setting was het resultaat (tot nu toe) echter vaak beperkt. Nederland heeft zich wel met succes ingezet voor transparantie in de manier van werken van de Europese Commissie en het raadplegen van belanghebbenden.
Aanbevelingen:
We raden de beleidsmakers aan om op systematische wijze een stakeholderanalyse uit te voeren, te identificeren welke coalities moeten worden gevormd en een strategie te ontwikkelen om grote belangen te bevorderen, maar daarbij wel ruimte te laten om de strategie aan te kunnen passen aan wisselende omstandigheden.
We raden hen ook aan de nauwe betrokkenheid bij de Europese Commissie voort te zetten, om het Nederlandse beleidssucces te verbeteren en tegelijk de Europese Commissie aan te blijven spreken op haar verantwoordelijkheden.
Conclusies
Het aantal medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de permanente vertegenwoordigingen bij de EU (PV EU) en de WTO (PV WTO) voor handels- en investeringsbeleid is beperkt, zeker als je bedenkt hoeveel handels- en investeringsbeleidsdossiers er zijn en hoe divers ze zijn. Andere (soms zelfs kleinere) EU-lidstaten hebben significant meer medewerkers op hun vertegenwoordigingen bij de EU. Hoewel Nederlandse beleidsmedewerkers regelmatig naar Brussel afreizen, zijn informele contacten vaak makkelijker te onderhouden voor diplomaten die in Brussel geplaatst zijn.
Aanbevelingen:
We raden het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan om de capaciteit op belangrijke dossiers te vergroten. We moedigen beleidsmedewerkers aan om continu te blijven investeren in informele contacten met beleidsmedewerkers van andere EU-lidstaten en van de Europese Commissie.
Daarnaast adviseren we beleidsmedewerkers slim gebruik te maken van de expertise en kennis die elders beschikbaar is, bijvoorbeeld van gedetacheerde experts en andere Nederlandse diplomaten in het buitenland.
Casestudies
Binnen deze evaluatie zijn vijf casestudies uitgevoerd om vast te stellen of en hoe de Nederlandse interventies hebben bijgedragen aan het verwezenlijken van de beleidsdoelen.
De casestudies hebben gemengde resultaten laten zien wat betreft het succes van Nederland. Op sommige (onderliggende) beleidsthema’s heeft Nederland echt bijgedragen aan de agenda, en soms zelfs aan beleidsvorming. Er waren echter ook beleidsdossiers waarbij Nederland er niet in slaagde de agenda te bepalen en/of beleid afdoende te beïnvloeden. Bovendien zijn sommige successen nog niet in de praktijk gebracht of samen met andere lidstaten bereikt, en zijn ze daarom moeilijk volledig toe te schrijven aan Nederland.
Hieronder worden de bevindingen per casestudie toegelicht.
Handelsbeschermingsinstrumenten (TDI's) zoals antidumping- of antisubsidiemaatregelen kunnen worden gebruikt om op te treden tegen oneerlijke handelspraktijken. Nederland was voorstander van een initiatief van de Europese Commissie om het handelsbeschermingsbeleid van de EU te hervormen als zodanig. Nederland was echter fel gekant tegen bepaalde aspecten van die voorstellen voor hervorming. Het was met name kritisch over het voorstel de ‘regel van het laagste recht’ (LDR) niet toe te passen. Samen met andere voorstanders van de LDR vond Nederland dat het opgeven van deze regel misbruik mogelijk zou maken.
De casestudie laat zien dat Nederland succes had bij het aanspreken van de Commissie op haar verantwoordelijkheid en bewijs te eisen om aanpassingen te rechtvaardigen. Er is ruimte voor verbetering in de afweging van de kosten en baten van het vasthouden aan de uitgangspositie en het beslissen wanneer hiervan af te wijken. Goede communicatie met de permanente vertegenwoordiging in Brussel is hierbij van groot belang.
Sinds 2011 maken hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling (TSD) integraal onderdeel uit van vrijhandelsakkoorden tussen de EU en derde landen. Door het opnemen van sociale en milieuvoorwaarden heeft de EC geprobeerd haar handelspartners er (opnieuw) toe te bewegen hun plichten op grond van de relevante arbeids- en milieuakkoorden en -conventies na te komen en zich ingezet om een gelijk speelveld te creëren. Nederland was in dit verband een van de koplopers: het was vanaf het begin een groot pleitbezorger van TSD-hoofdstukken in alle akkoorden, waarbij het ook het belang van handhaving benadrukte. Nederlands was dus zeer actief, maar de resultaten waren gemengd.
Wat betreft de onderhandelingen over het Trans-Atlantisch Partnerschap voor handel en investeringen (TTIP) hadden Nederland en het Verenigd Koninkrijk wisselend succes als het gaat om het beïnvloeden van de onderhandelingsagenda van de Europese Commissie. In het vrijhandelsakkoord van de EU met Japan slaagde Nederland erin dierenwelzijn te laten opnemen, maar niet het tegengaan van de walvisvangst. Het succes op het gebied van gender was tot nu toe beperkt. Op dit moment bevat geen van de definitieve TSD-hoofdstukken in vrijhandelsakkoorden die in 2013-2019 zijn afgesloten bepalingen over gender.
Vanaf 2013 startte een selecte groep WTO-leden onderhandelingen over een conceptovereenkomst over de handel in diensten (TiSA). Nederland hechtte veel waarde aan deze TiSA vanwege het comparatieve voordeel van Nederland op het gebied van diensten, waaronder digitale diensten, en was dus actief betrokken bij de discussies. Het sprak zich uit voor een ambitieuze liberalisatieovereenkomst, waarbij geen enkele sector bij voorbaat uitgesloten was, en die tegelijk de belangen van ontwikkelingslanden zou waarborgen (als het akkoord in een later stadium multilateraal zou worden).
Nederland was actief op dit dossier en heeft samengewerkt met een groep gelijkgestemde lidstaten om de andere EU-lidstaten enigszins richting meer liberale standpunten te bewegen. Aangezien de standpunten van de Europese Commissie en die van Nederland grotendeels op één lijn zaten en de onderhandelingen over de TiSA sinds 2016 zijn vastgelopen, kunnen we geen specifiek beleidssucces aanwijzen en toeschrijven aan Nederland.
In investeringsakkoorden, ter bescherming van investeringen, moeten de rechten en plichten van investeerders in evenwicht zijn. Naarmate ontwikkelingslanden sterker werden, wat onder andere leidde tot meer geschillen tussen bedrijven en overheden, werd de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten (ISDS) belangrijker. Het internationale systeem voor geschillenbeslechting was echter toe aan verandering. Nederland – met een groot netwerk van bilaterale investeringsverdragen – was een van de meest actieve lidstaten die de instelling van een systeem van investeringsgerecht (ICS) bevorderden, als een alternatief voor ISDS. Het voorstel van de Europese Commissie om het systeem te hervormen kwam in hoge mate overeen met de voorstellen die Nederland samen met enkele andere lidstaten had ingediend. De Nederlandse inspanningen waren zeer zichtbaar, maar aangezien de Europese Commisise vanaf het begin van de besprekingen de Nederlandse standpunten grotendeels deelde, kan dit resultaat niet alleen aan Nederland worden toegeschreven.
Nederland heeft in 2018 ook een nieuwe modeltekst opgesteld voor investeringsbescherming in bilaterale akkoorden. Deze tekst werd vastgesteld na een inclusief en uitvoerig raadplegingsproces. De modeltekst heeft tot doel directe investeringen duurzamer te maken en introduceert uitgebreide bepalingen over eerlijke behandeling van buitenlandse investeerders en een modern mechanisme voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en overheden.
Nederland is daarnaast bezig met heronderhandelingen van bilaterale investeringsverdragen, maar als gevolg van COVID-19 en andere obstakels is de modeltekst nog niet echt in de praktijk getest en ook nog niet opgenomen in nieuwe akkoorden.
In 2001 begon de EU aan onderhandelingen met groepen van staten in Afrika voor WTO-conforme economische partnerschapsovereenkomsten (EPA's). De onderhandelingen vorderden echter maar langzaam. In 2013 bood de Nederlandse minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aan om de onderhandelingen met de Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika (SADC), West-Afrika, en de Oost-Afrikaanse Gemeenschap (EAC) te faciliteren. Door de rol van eerlijke bemiddelaar op zich te nemen, wilde de minister de onderhandelingen helpen versnellen. Hoewel Nederland stelde een belangrijke rol te hebben gespeeld in de voortgang van de onderhandelingen, is de daadwerkelijke impact meer genuanceerd, gelet op sommige averechtse effecten en op de aannemelijke impact van andere lidstaten en denktanks. Daarnaast is de rol van Nederland als lidstaat van de EU én als eerlijke bemiddelaar een lastige combinatie, die onpartijdigheid bemoeilijkt.
Wat het succes van de EU als geheel betreft: hoewel sommige onderhandelingen met de Afrikaanse regio's vooruitgang hebben geboekt, zijn andere grotendeels of gedeeltelijk mislukt. De onderhandelingen van de EU met Afrikaanse regio's als geheel mogen niet te ambitieus zijn, is de conclusie. Waar EPA's waarde kunnen toevoegen, zal per land verschillen.
