Resultaten — Evaluatie Nederlandse EU-coördinatie
Steeds meer Europese regels oefenen een directe invloed uit op Nederlandse burgers en bedrijven. Net als de andere 26 lidstaten van de Europese Unie onderhandelt Nederland in Brussel over Europese voorstellen voor beleid, wet- en regelgeving. Voor elk voorstel bepaalt het kabinet een standpunt als basis voor de instructies waarmee Nederlandse onderhandelaars de Europese onderhandelingen in gaan.
IOB heeft het standpuntbepalingsproces, en in het bijzonder de rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken hierin, geëvalueerd.
Aanleiding
De coördinatie van de Nederlandse standpuntbepaling staat onder steeds hogere druk. Er is steeds meer Europese wetgeving, die bovendien steeds ingewikkelder is. En vanwege de Nederlandse poldercultuur is daardoor meer afstemming nodig tussen ministeries en medeoverheden. Ook de toegenomen rol van de Europese Raad vraagt om meer – en vroegtijdig – overleg. Met het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU heeft Nederland een belangrijke bondgenoot verloren en is het krachtenveld in de EU veranderd. Omdat er nu meer politieke partijen zijn in de Tweede Kamer, zijn er ook meer Kamervragen en is er meer werk voor ambtenaren om die vragen te beantwoorden.
Dit alles roept de vraag op in hoeverre de Nederlandse EU-coördinatie ook in deze tijd goed kan functioneren én in hoeverre de coördinatie klaar is voor de toekomst. De centrale vragen van de evaluatie zijn:
In hoeverre slaagt Nederland erin tijdige, flexibele en onderling samenhangende standpunten op te stellen, waarbij de relevante spelers – zoals ministeries, gemeenten, provincies en waterschappen – zijn betrokken?
Wat zijn de verklarende factoren hiervoor?
En welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd ter verbetering van de coördinatie van de standpuntbepaling?
EU-coördinatieproces en analytisch kader
Het ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de coördinatie van het proces waarin het Nederlandse standpunt over EU-voorstellen wordt afgestemd. Onder leiding van dit ministerie formuleren alle ministeries en de medeoverheden – de gemeenten, provincies en waterschappen – een eerste kabinetsstandpunt op een EU-voorstel (het ‘BNC-fiche’). Dit standpunt dient als basis voor de instructies die de ministeries vaststellen voor de medewerkers van de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie. Deze medewerkers onderhandelen namens Nederland over Europese voorstellen in Brussel.
Figuur 1 geeft het Nederlandse EU-standpuntbepalingsproces schematisch weer.
(Zie hoofdstuk 2 en bijlage 2 van het rapport voor een uitgebreide bespreking.)
Omdat het functioneren van de EU-coördinatie in de basis een capaciteitsvraagstuk is, heeft IOB het zogenoemde ‘five core capabilities framework’ (ofwel het ‘5C-model’) als analytisch kader gebruikt voor de evaluatie. Met de five core capabilities worden de vijf – onderling afhankelijke – kerncapaciteiten bedoeld van een systeem. In dit onderzoek zijn deze vertaald naar het Nederlandse EU-coördinatiesysteem:
Figuur 2 geeft het 5C-model weer, zoals dit is toegepast in deze evaluatie. De figuur laat zien dat de vijf elementen elkaar beïnvloeden. Ook maakt de figuur inzichtelijk dat regionale, nationale en Europese factoren de standpuntbepaling beïnvloeden.
Conclusies
De dagelijkse standpuntbepaling functioneert over het algemeen als een geoliede machine:
- Het standpunt komt meestal op tijd voor de EU-onderhandelingen.
- Een variëteit van belanghebbenden is direct betrokken.
- Daardoor kan ook de samenhang tussen standpunten worden bevorderd.
- In de formele overlegstructuur van coördinatieorganen is er weinig ruimte voor het flexibel aanpassen van standpunten; informeel is die ruimte er wel.
Maar, tegelijkertijd is er sprake van een hoge (werk)druk. Dit gaat ten koste van bijvoorbeeld reflectie en strategievorming. Als Nederland een meer prominente en proactieve rol wil spelen in de EU – zoals is uitgesproken in het regeerakkoord van het kabinet Rutte IV – dan is verbetering nodig.
Aanbevelingen
De aanbevelingen van de evaluatie zijn als volgt samen te vatten: de EU-coördinatie moet strategischer, selectiever en kundiger. Sommige aanbevelingen zijn gericht aan de minister-president, andere gelden voor het ministerie van Buitenlandse Zaken, de andere ministeries, of de Haagse coördinatieorganen. Dit wordt verder uitgewerkt in het rapport.
Deelstudies
IOB heeft in het kader van deze evaluatie wetenschappers uit Denemarken, Duitsland en Frankrijk gevraagd om het functioneren van de EU-coördinatie in hun land te onderzoeken. Hun bevindingen zijn gebundeld in het rapport Shaping National Voices.
Daarnaast gaf IOB de Haagse Hogeschool opdracht tot een deelstudie naar de informatievoorziening over Europese zaken van het kabinet aan het parlement voor de periode 2016-2020. Hiervan is het rapport Op tijd en op de hoogte? gepubliceerd.
