Resultaten – Periodieke rapportage van de coherentie van het Nederlands beleid en effecten op voedselzekerheid, water en klimaat
Mondiale uitdagingen vragen om een internationale samenhangende aanpak. Nederland ondersteunt voedselzekerheid, waterbeheer, en klimaatactie in ontwikkelingslanden. De evaluatie onderzocht de resultaten en hoe deze zijn beïnvloed door coherentie: de samenhang tussen verschillende thema’s en verschillende actoren, tussen kortetermijnprojecten en langetermijnstrategieën, en tussen activiteiten op verschillende schaalniveaus. Deze evaluatie bekijkt vooral ontwikkelingssamenwerking, maar ook ander Nederlands beleid.
Achtergrond
Eerder heeft IOB afzonderlijke thema’s geëvalueerd: drinkwater en sanitatie (in 2012), hernieuwbare energie (in 2015), duurzaam waterbeheer (in 2017) en voedselzekerheid (in 2017). De onderlinge verbondenheid van deze thema's en het belang van internationale samenwerking vragen om een geïntegreerde aanpak. Voor de evaluatie betekent dat naast onderzoek naar resultaten ook onderzoek naar de coherentie van het beleid.
Centrale vraag
In hoeverre heeft het Nederlandse beleid bijgedragen aan de realisatie van doelen op het gebied van voedselzekerheid, waterbeheer en klimaat in ontwikkelingslanden, en in hoeverre zijn deze resultaten beïnvloed door beleidscoherentie?
Aanpak
Voor deze evaluatie zijn veldbezoeken gedaan in drie casestudy landen: Bangladesh, Mozambique en Ethiopië met bezoeken aan verschillende projecten en interviews in de casestudy landen en in Nederland. Een selectie van 25 projecten is in detail geanalyseerd op de relatie tussen resultaten, coherentie en factoren die coherentie beïnvloeden.
Daarnaast is er gekeken naar de effecten van Nederlands beleid voor import en ketenverduurzaming (van soja uit Brazilië, bloemen uit Ethiopië, kleding uit Bangladesh) en Nederlands landbouwbeleid, als voorbeelden van beleid met bijeffecten op voedselzekerheid, water en klimaat in ontwikkelingslanden.
We onderscheiden:
interne coherentie: tussen verschillende Nederlandse beleidsterreinen
externe coherentie: tussen het werk van Nederland en van overheden in partnerlanden
temporele coherentie: tussen kortetermijnprojecten en langetermijnstrategieën
ruimtelijke coherentie: tussen activiteiten op verschillende schaalniveaus
Conclusies
IOB trekt de volgende hoofdconclusie: Beleidscoherentie draagt positief bij aan het behalen van voedselzekerheid, water en klimaatdoelstellingen.
Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid heeft bijgedragen aan voedselzekerheid, water en klimaatdoelen in ontwikkelingslanden. Deze resultaten zijn positief beïnvloed door beleidscoherentie. Externe coherentie tussen het werk van Nederland en partnerlanden had het grootste positieve effect, vooral bij projecten die passen in bredere langetermijnstrategieën.
Ander Nederlands beleid – beleid voor goederenimport en waardeketenverduurzaming, en landbouwbeleid – bleek in eerdere jaren niet coherent te zijn met het ontwikkelingsbeleid. De afgelopen jaren zijn de negatieve effecten verminderd door interventies voor waardeketenverduurzaming en duurzame productie. Toch blijft er enige incoherentie bestaan, door het ontbreken van Nederlands beleid om duurzame productie te koppelen aan duurzame consumptie in Nederland.
Hieronder volgen de negen gedetailleerde conclusies – aan de hand van de vijf onderzoeksvragen.
1. De geselecteerde projecten voor voedselzekerheid en water zijn over het algemeen effectief: mensen werden bereikt en ondervonden positieve effecten, en enkele institutionele resultaten werden behaald.
De evaluatie toonde goede resultaten in het aantal bereikte mensen en effecten op mensen. De voedselzekerheidseffecten omvatten een verhoogde landbouwproductie (met bijbehorend inkomen) en een verbeterd dieet. Effecten op het gebied van drinkwater, sanitaire voorzieningen en hygiëne omvatten verbeterd hygiënegedrag en een verbeterde gezondheid.
2. Efficiëntie wordt vaak niet gemonitord, hoewel sommige projecten zeer bemoedigende voorbeelden laten zien.
Slechts enkele geëvalueerde projecten hebben positieve effecten gehad voor mensen die in geld konden worden uitgedrukt. Waar efficiëntie kon worden gemeten, werden enkele zeer bemoedigende voorbeelden gevonden. Zo wogen op huishoudniveau de voordelen al na een paar jaar op tegen de ontwikkelingshulpkosten van het project.
3. Bij de onderzochte voedselzekerheids- en waterprojecten wordt voortzetting van het project na het stoppen van Nederlandse financiering een lastige opgave.
Het voortzetten en het opschalen van projectresultaten na het stoppen van Nederlandse financiering is eerder uitzondering dan regel. Bovendien besteden sommige projecten onvoldoende aandacht aan het onderhoud van waterinfrastructuur of aan de toekomstige beschikbaarheid van water met het oog op klimaatverandering. Dit maakt de langetermijnimpact van projecten onzeker of zelfs twijfelachtig.
4. Het Nederlandse beleid en de Nederlandse meerjarige landenstrategieën zijn coherent met internationale langetermijnstrategieën en het beleid van partnerlanden.
Het Nederlandse beleid is in grote mate coherent met internationale langetermijnstrategieën. De Nederlandse meerjarige landenstrategieën zijn iets minder coherent met deze strategieën. Ze vormen vaak een compromis tussen afstemming op Nederlands beleid en afstemming op het nationale beleid van het partnerland.
5. Binnen de geëvalueerde Nederlandse projecten werd veelal goed samengewerkt met partneroverheidsorganisaties, maar de verbinding tussen Nederlandse projecten was vaak zwak.
Binnen projecten werd vaak goed samengewerkt met nationale organisaties; thema’s werden ook relatief goed met elkaar gecombineerd. Projecten besteedden echter minder aandacht aan inclusiviteit en langetermijnstrategieën. De verbinding tussen Nederlandse projecten, vooral tussen de door de ambassade beheerde en centraal beheerde projecten, was vaak zwak.
6. De beste coherentie bestond wanneer Nederlandse, innovatieve projecten werden gekoppeld aan nationale programma’s of aan de ontwikkeling van nationale strategieën.
De geselecteerde projecten bevatten voorbeelden van Nederlandse innovatieve projecten die goed zijn ingebed in grootschalige, nationale multidonorprogramma’s. Een speciaal geval vormen de Nederlandse deltaprogramma’s, waarin steun aan een nationale geïntegreerde waterbeheerstrategie werd gecombineerd met kortetermijnprojecten en -investeringen, gefinancierd door Nederland, de partnerregering of andere donoren. Deze aanpak heeft bijgedragen aan goede interne, externe, temporele en ruimtelijke coherentie.
7. De resultaten van de geselecteerde projecten in Mozambique, Bangladesh en Ethiopië zijn positief beïnvloed door coherentie. Externe coherentie, met name strategische samenwerking met overheidsorganisaties, heeft het duidelijkste effect gehad.
Externe coherentie – met name de samenwerking met de overheid op strategie- en programmaniveau – heeft positieve effecten gehad op het aantal bereikte mensen, de continuïteit, de efficiëntie, en de institutionele resultaten. Daarnaast heeft interne coherentie een positief effect op het aantal bereikte mensen, de effecten op mensen en op de efficiëntie. Temporele coherentie heeft vooral een positief effect op institutionele resultaten en de continuïteit van de resultaten.
8. Bepaalde factoren hebben een positieve invloed gehad op coherentie; als deze factoren ontbraken had dat een negatieve invloed.
Bij de geselecteerde projecten in Bangladesh, Mozambique en Ethiopië hebben verschillende factoren de coherentie verbeterd:
een duidelijke Theory of Change, resultatenkader en de flexibiliteit om te leren en bij te sturen
financiering van grootschalige nationale multidonorprojecten en nationale strategieën
een beleidsdialoog met betrokken partijen
een grote rol van ambassades en sturing op landniveau, en
het koppelen van
innovatieve projecten aan grootschalige programma’s, en
ondersteuning van een langetermijnstrategie aan kortetermijnprojecten
9. Inspanningen om de negatieve effecten van Nederlands import- en Nederlands (en EU) landbouwbeleid in ontwikkelingslanden te verminderen hebben zich succesvol gericht op duurzame productie, maar nog onvoldoende op duurzame consumptie.
In het Nederlandse beleid voor de import van grondstoffen en verduurzaming van waardeketens, en in het Nederlandse (en Europese) landbouwbeleid zien we succesvolle inspanningen om de negatieve effecten op voedselzekerheid, water en klimaat te verminderen. De impact van deze inspanningen zal echter waarschijnlijk beperkt blijven zonder het hele systeem in ogenschouw te nemen. Nodig zijn:
voldoende inspanningen om andere importerende landen van buiten de EU te betrekken bij de mondiale afspraken over duurzame handel, en
inspanningen gericht op een duurzaam en meer plantaardig dieet, op minder consumptie en op consumptie van duurzamere goederen
Aanbevelingen
IOB komt tot aanbevelingen vooral voor ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor ander Nederlands beleid.
Aanbevelingen voor toekomstig beleid ten behoeve van voedselzekerheid, water en klimaat
Voortbouwend op de positieve ervaringen met het Deltaplan in Bangladesh en Mozambique, waar ondersteuning aan een langetermijnstrategie werd gecombineerd met kortetermijnprojecten, zou Nederland – waar mogelijk en haalbaar – partnerlanden kunnen helpen vergelijkbare, coherente langetermijnstrategieën te ontwikkelen. Ambassades zijn het beste in staat om de reikwijdte van de langetermijnstrategieën af te bakenen en te bepalen welke actoren erbij betrokken moeten worden.
Beleidsdialoog met de regering van het partnerland en andere actoren is een voorwaarde, niet alleen om eigenaarschap te stimuleren, maar ook voor het bereiken van langetermijnresultaten. Nederland kan ook beter bestuur bevorderen door middel van beleidsdialoog, langdurige betrokkenheid bij capaciteitsontwikkeling, en ondersteuning bij toegang tot financiering van multilaterale ontwikkelingsbanken en klimaatfondsen.
In landen met een relatief stabiele overheid helpen langetermijnafspraken over programma’s bij het opbouwen van relaties, het werken aan structurele langetermijnoplossingen en het afleggen van wederzijdse verantwoording. Het programma kan vervolgens worden ingevuld met kortetermijnprojecten, publiek-private partnerschappen, technische assistentie en diplomatie. Flexibiliteit in de uitvoering van projecten helpt bij het monitoren, leren en aanpassen van projecten.
Om tastbare resultaten te bereiken moeten vaak verscheidene opgaven tegelijkertijd worden aangepakt. Een systeemanalyse en -aanpak kan een geïntegreerde, coherente werkwijze ondersteunen. Een gedifferentieerde aanpak kan nodig zijn om ook de armste bevolkingsgroepen te bereiken.
Ambassadepersoneel verkeert in de beste positie om de context van een partnerland te beoordelen, relevante programma’s op te zetten, de juiste partners te kiezen en in te spelen op veranderende omstandigheden. Een eerste stap is een grotere rol voor ambassades bij het ontwerp en de monitoring van centraal beheerde projecten. Een tweede stap is het delegeren van een groter deel van het totale budget naar ambassades.
Projecten worden voornamelijk individueel geëvalueerd, meestal in het laatste jaar van financiering, te vroeg voor het meten van impact, duurzaamheid of veranderingen op systeemniveau. Voor langetermijnprogramma’s, bestaande uit een samenhangende set projecten en diplomatie, is het nuttiger om het programma als geheel te evalueren. Binnen dergelijke programma’s blijft het nodig om projecten te evalueren, maar dit kan dan beperkt blijven tot een selectie van de meest interessante projecten.
Aanbevelingen voor ander Nederlands beleid: Nederlandse import en waardeketenverduurzaming, en binnenlands landbouw- en voedselbeleid
Om de negatieve effecten van de Nederlandse import van goederen en de Nederlandse landbouw op voedselzekerheid, water en het klimaat in ontwikkelingslanden te verminderen, is beleid nodig dat een systeembenadering hanteert. Dit houdt in dat zowel naar productie, consumptie als het milieu moet worden gekeken. Dit vereist:
diplomatieke inspanningen om niet-EU-importlanden te betrekken bij duurzame handelsafspraken, en
de consumptie in Nederland aan te pakken: een verschuiving naar meer duurzame en plantaardige voeding en naar het importeren van minder en duurzamere goederen zoals kleding
Deelstudies
IOB heeft drie deelstudies laten doen als input voor de coherentiestudie:
