Resultaten – Evaluatie van het Nederlandse mensenrechtenbeleid
Mensenrechten vormen al decennialang een belangrijk onderdeel van het Nederlandse buitenlandbeleid. De inzet hiervoor is verankerd in de grondwet en dient het nationale belang. De internationale context waarbinnen het beleid wordt uitgevoerd is echter steeds uitdagender geworden. Nederland krijgt ook vaker het verwijt met twee maten te meten en de mensenrechtendoelen op selectieve wijze na te streven. IOB evalueerde de uitvoering van het mensenrechtenbeleid in de periode 2017–2022.
De evaluatie richtte zich op de Nederlandse inzet in verschillende multilaterale organisaties, de financiële en diplomatieke inspanningen om mensenrechten in andere landen te bevorderen en de manier waarop mensenrechten waren verankerd in het bredere buitenlandbeleid. Daarnaast onderzocht IOB hoe Nederland inspeelde op de verslechterde internationale context en de organisatiecapaciteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken om het beleid op een effectieve manier uit te voeren.
Achtergrond
De Nederlandse grondwet verplicht de overheid om zich in te zetten voor de internationale rechtsorde en daarmee ook mensenrechten te bevorderen. Nederland heeft de afgelopen decennia op dit terrein een internationaal profiel en expertise opgebouwd. Opeenvolgende kabinetten waren het erover eens dat deze inspanningen niet alleen moreel wenselijk waren, maar ook het nationale belang dienden. Een democratische rechtsstaat en internationale spelregels waarbinnen mensenrechten zijn gewaarborgd, bieden immers een stevig fundament voor mondiale stabiliteit en welvaart. Als middelgroot en op de export gericht land is Nederland hierbij gebaat.
De internationale context waarbinnen Nederland het mensenrechtenbeleid uitvoert is de afgelopen jaren wel uitdagender geworden. Het aantal autoritaire regimes is fors toegenomen. Hierdoor staan burgerlijke en politieke mensenrechten wereldwijd onder druk. Ook worden internationale inspanningen om mensenrechten te beschermen steeds vaker afgedaan als ongewenste - westerse - inmenging.
Na de geëvalueerde periode hebben deze ontwikkelingen zich voortgezet. De terugblik in deze evaluatie is daarom tevens relevant voor de huidige Nederlandse inspanningen op het gebied van mensenrechten.
Onderzoeksvragen
Centrale vraag
In hoeverre heeft Nederland tussen 2017 en 2022 een effectieve en efficiënte bijdrage geleverd aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen op het terrein van mensenrechten? Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken?
De evaluatie is breed opgezet, om recht te doen aan het omvangrijke mensenrechtenbeleid dat tussen 2017 en 2022 via verschillende kanalen en aan de hand van diverse diplomatieke en financiële instrumenten is uitgevoerd. De hoofdvraag is uitgewerkt in vijf deelvragen.
Deelvragen
De eerste deelvragen richten zich op drie belangrijke onderdelen van het mensenrechtenbeleid:
- In welke mate heeft Nederland in multilateraal verband bijgedragen aan internationale diplomatieke resultaten op de mensenrechtendoelen?
- In hoeverre heeft de bilaterale diplomatieke en financiële inzet (vanuit het Mensenrechtenfonds) bijgedragen aan resultaten op de mensenrechtendoelen?
- Hoezeer heeft de inzet op andere beleidsterreinen bijgedragen aan resultaten op de mensenrechtendoelen en hoe zijn negatieve effecten geadresseerd? Op welke wijze heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken gestuurd op het bevorderen van coherent beleid?
Daarnaast zijn twee deelvragen met een dwarsdoorsnijdend karakter opgenomen:
- Extern: Hoe heeft Nederland ingespeeld op de verslechterende internationale context bij de keuze van de mensenrechtenprioriteiten en de uitvoering van het beleid?
- Intern: Welke organisatiefactoren bij het ministerie van Buitenlandse Zaken bevorderden dan wel belemmerden de uitvoering van de mensenrechtendoelstellingen?
Conclusies
Hoofdconclusie
Nederland behoorde tijdens de geëvalueerde periode tot de kopgroep van landen die bijdroegen aan internationale afspraken over mensenrechten. Ondanks toegenomen tegenstand van autoritaire landen heeft Nederland met relatief bescheiden middelen aansprekende diplomatieke resultaten behaald op de prioritaire mensenrechtenthema’s in EU- en VN-verband.
Tegelijkertijd constateert IOB een kloof tussen ‘papier’ en ‘praktijk’.
In de landen waar Nederland actief was waren de effectiviteit en efficiëntie van de daadwerkelijke uitvoering van het mensenrechtenbeleid beperkter dan beoogd. Uit de evaluatie komen drie factoren naar voren die hieraan ten grondslag liggen:
- De uitvoering van het beleid in de geëvalueerde periode was versnipperd over veel landen en thema’s. Anders gezegd: Nederland deed overal een beetje van alles.
- De meeste beleidsinspanningen waren gericht op de korte termijn, zonder dat duidelijk was wat Nederland er op middellange termijn mee wilde bereiken.
- De prioriteit die Nederland aan mensenrechten toekende in de samenwerking met andere landen was in de praktijk selectief en sterk afhankelijk van overige Nederlandse belangen.
IOB baseert deze hoofdconclusie op de volgende vijf deelconclusies. Een uitgebreide beschrijving hiervan is te vinden in het evaluatierapport.
Deelconclusies
- Nederland heeft een effectieve diplomatieke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van internationale afspraken op het gebied van mensenrechten. In de EU en VN behoorde Nederland tot de kopgroep van actieve landen op dit beleidsterrein. Daarentegen heeft Nederland minder aandacht gehad voor de uitvoering van deze diplomatieke resultaten in de praktijk.
- De uitvoering van het mensenrechtenbeleid in andere landen was versnipperd, veelal gericht op de korte termijn en onvoldoende ingebed in een strategische aanpak. Dit beperkte de effectiviteit en efficiëntie van de inspanningen.
- Nederland heeft in de periode 2017-2022 selectief ingezet op het bevorderen van coherentie tussen mensenrechten en andere beleidsterreinen van het buitenlandbeleid. De bereidheid varieerde om binnen de bredere betrekkingen met andere landen prioriteit te geven aan - en invloed aan te wenden voor - mensenrechten.
- Bij de uitvoering van het mensenrechtenbeleid heeft Nederland de nadruk gelegd op de eigen beleidsprioriteiten. Nederland had echter weinig oog voor de prioritaire behoeften van de zuidelijke partnerlanden zelf en voor landspecifieke ontwikkelingen.
- De twee belangrijkste organisatorische factoren die de beleidsuitvoering hebben bevorderd waren:
- de bereidheid van de politieke en hoog-ambtelijke leiding om zich persoonlijk voor mensenrechten in te zetten, en
- de externe netwerken die Nederland met maatschappelijke en diplomatieke actoren onderhield
Aanbevelingen
Op basis van de hierboven besproken conclusies komt IOB tot aanbevelingen voor de drie hoofdonderdelen van het mensenrechtenbeleid die centraal staan in deze evaluatie: de multilaterale inzet, de bilaterale diplomatieke en financiële inspanningen, en beleidscoherentie.